自从有机构设置以来，我国食品药品监管体系一直处于不断改革之中。新一轮改革始于2013年，党的十八届三中全会提出，完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度。但由于历史原因，各地基层所处的改革现状和进程各不相同，有些地方走向了工商、质检、食药监管的“大一统”，有些地方则正在致力于构建“一竿子插到底”的专业体系和队伍。

　　大融合趋势强劲

　　今年1月21日，甘肃省兰州市永登县龙泉寺镇食药监管所接到关路沟村村主任打来的电话，反映该村四社有村民正在挖出已经填埋处理的病死猪，龙泉寺镇食药监管所立即向永登县食药监管局的分管领导和片区负责人汇报线索;大约20分钟后，由该县食药监管局、公安局、农业局组成的联合执法小组赶到事发现场，制止了正在现场作业的村民，现场责令并监督村民将病死猪进行焚烧填埋无害化处理。

　　“放在改革前，这种反应和处理速度想都不敢想，现在能有这样的高效监管得来不易。如果没有信息员发现，没有执法力量制止，这些病死猪最终可能会流向餐桌。”永登县食药监管局局长李远顺介绍，2013年10月，在新一轮政府机构改革的背景下，该县在甘肃省率先组建成立了新的食品药品监管局、稽查局、检验检测中心和16个乡镇街道监管所，食品药品监管机构由2个增加到19个，人员编制由11名增加到113名，构建了一整套完善的基层食药监管体系。

　　“永登县占兰州市面积的45%，一个县就是半个兰州市，全县80%以上的人口在农村，农村的食药安全点多线长，是监管重点也是监管难点。”李远顺说，该县将基层监管体系向下延伸了一级，在各村成立食品药品协管站，村主任担任协管员，村医及各村民社社长为信息员，建立了覆盖全县乡村的监管网格，力求实现农村食药安全无盲区监管。

　　不过，像永登县这样能够在基层给足编制、单设机构的做法，并非新一轮食药监管体制改革中的主流。

　　2013年年底，浙江省启动食药监管体制改革，在各县(市、区)整合工商、质监、食药监管的机构和职能，组建市场监督管理局，综合设置基层市场监管所等机构;地级市可自主选择机构设置模式，3个省局设置保持不变。此后，辽宁、安徽、贵州等省份也开展类似改革。比此更进一步，天津市于2014年成立市场和质量监督管理委员会，成建制整合工商、质检、食药监管部门，整合3个局的执法机构为稽查总队;宁夏回族自治区等地也在酝酿类似改革，并已在地级市成立市场监督管理局。

　　有些省份内部就存在不同形式的改革，比如，截至2015年年底，湖南省122个县(市、区)基本完成了食药监管机构改革，其中44个县(市、区)独立设置食药监管局，78个县(市、区)整合了原工商、食药监管、质监3个部门职责，新组建成立市场和质量监督管理局。国家食品药品监督管理总局有关负责人表示，2014年年底，全国有95%的市和80%的县独立设置了食品药品监管局;到2015年年底，这两个数字分别下降到82%和42%。

　　物理叠加未必化学融合

　　基层机构的物理叠加是否能够实现职能的化学融合?国家食药总局负责人表示，有的地方“三合一”虽然壮大了综合执法队伍，但削弱了食品药品专业监管力量。国家食药总局相关问卷调查显示，“三合一”的县级市场监管局中，从事食品药品监管的人员平均只占32.6%;有的县局反映，一年接到3个上级部门下发的各种文件将近1800个，工作疲于应付。国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉表示，“三合一”的改革模式有利于整合基层市场监管资源，并利用原有乡镇工商所巧妙解决了乡镇食药监管派出机构设置问题;然而在权责同构的行政架构中，由于上级对口部门未同步改革，影响了政策一致性，下级部门不得不将大量行政资源投入到会议、报表等事务性工作中。

　　新一轮食药监管体制改革，目标是在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构，同年发布的《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》明确，工商、质监部门相应的食品安全监管队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。

　　但政策在实际推行中困难重重。胡颖廉表示，由于财力和编制的约束，许多地方无力新设食品药品监管派出机构。同时，中央要求各地将县级政府机构数量控制在18个~22个，强调一件事情原则上由一个部门负责，但现实中地方政府机构数量普遍超标，“一方面是食品安全问责压力，另一方面是机构改革的政绩动力，整合职能相近的市场监管部门成为地方政府的理性选择”。

　　然而，辽宁省大连市某县级市场监管局的一位工作人员介绍，该县下设的5个市场监管所全部“脱胎”于工商所，变成监管所后人员没有增加，任务却“一变三”， 被赋予新的监管职能后，如何在短时间内对食品、药品、保健品和化妆品等开展有效监管面临着考验。“查什么、怎么查都不知道，让我们怎么执法?”

　　基层食药监管体系建设的路该怎么走一直争论不断。有观点认为，统一市场监管改革能实现各部门优势互补，应鼓励地方探索试点;另有观点提出，综合执法会削弱食品安全监管专业性，现实中大量扩散是盲目跟风。胡颖廉表示，在不同观点的交锋中，一些地方已暂时叫停组建县级市场监管局的改革，原本准备改革的地方也开始摇摆不定。

　　改革还需因地制宜

　　今年两会期间，湖南省食药监管局副局长李赤群曾表达了对“大融合”模式的担忧，“如果这几个部门只是简单地拼凑在一起，执法人员、执法主体容易出现责任不明确的情况，恐怕与国务院想要实现的‘建设统一、权威、高效的食品药品监管体系’的初衷相违背”。食药监管体制改革就是要把食品药品作为特殊商品进行严格监管，他担心这种综合设置的市场监管局会弱化食品药品的特殊性，在精简机构的背景下，这种综合设置也是一种探索，效果如何需要时间检验。

　　两种模式争论的焦点在于综合监管模式是否会削弱食药安全监管的专业性。中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏表示，从各国发展历史来看，食药安全本质上是一个国家在工业化和城市化进程中所出现的风险累积和暴露问题，由于所处阶段不同，每个国家所面临的主要食药安全风险也不相同。我国大部分地区目前仍然处于工业化中期，主要风险源是人为因素和环境因素，基层人员每天面临大量简单重复的监管任务及突发事件应对，在这种背景下，现阶段基层监管的全覆盖和监管队伍的稳定要比监管的专业性更为迫切，“频繁‘翻烧饼’不利于稳定队伍、稳定人心”。

　　刘鹏表示，食药安全监管确实具有较高的专业性，但这种专业性建设应更多体现在顶层和中间力量上，尤其是国家和省级层面的监管力量必须单列，而且必须保障专业监管人员的专业技能与水平，而在县级及其以下的监管活动中，则更多地需要依靠“人海战术”来进行风险预警和防范，综合局模式在监管的人力资源分配上具有一定优势。基层专业性弱化的问题可以通过人员培训、成立专业性执法队伍、强化技术和检测机构垂直指导等加以弥补。

　　此外，刘鹏还建议，各地在改革中应充分考虑本地食药产业的发展和集中程度、食药安全风险的特征，避免为了改革而改革，“食药产业相对发达、产业集中度较高、高风险品种较多的地方以采用单列模式为宜;而食药产业比较分散、品种安全风险一般的地方则采用综合模式更为适合”。

　　胡颖廉认为，统一市场监管不一定会提升安全保障水平，机构改革必须针对本行政区域食品安全主要风险特征推进，理想的监管体制需要权衡专业化与协调力的关系。现阶段省级和地市级宜单设食品药品监管机构，从专业层面解决重点和难点问题，并加强对基层的业务指导;县级局和基层监管派出机构可探索综合监督执法，解决多头执法问题，减轻市场主体负担，但应鼓励食品安全监管工作由行政级别更高的机构承担，突出其专业性和特殊性。